I punti di contatto fisico fra ~Stato e Cittadini
1.300 tribunali
23.000 scuole d’infanzia
18.000 scuole primarie
8.000 scuole secondarie di primo grado
17.700 scuole secondarie superiori
399 Istituti statali,
198 Musei statali ,
201 Monumenti e aree archeologiche
93 Università
4.000 stazioni dei Carabinieri
1.850 Centri di Comando della Polizia
Non sono neppure tutti, eppure sono già 75.000 i punti di contatto dove i dipendenti dello ~Stato incontrano i Cittadini ai quali erogano i previsti servizi. A questi si aggiungono le sedi dei vigili del fuoco, della forestale, della protezione civile e tanti altri.
Ciascuno punto di contatto viene chiamato: Ufficio Periferico dello Stato.
Procedure vs risultati
Ogni Ufficio Periferico ha un responsabile che redige un “Rendiconto Finanziario Gestionale”, espresso in un linguaggio spesso criptico per i non addetti ai lavori. D’altra parte il suo scopo è quello di informare i livelli di responsabilità superiore che le procedure sono eseguite come comandato. Non è necessario che i Cittadini siano informati e specialmente non è rilevante che sia misurata la qualità dei servizi resi ai Cittadini.
In sintesi: per le PA è in genere più importante il rigoroso rispetto delle procedure della qualità delle prestazioni erogate.
In tempi più recenti, le PA hanno iniziato, molto lentamente, ad orientarsi verso una migliore qualità del servizio, ma è sfidante cambiare in blocco un’organizzazione di oltre tre milioni di dipendenti pubblici che operano su un territorio di 300.000 kmq. Il fatto è che o cambia o collassa. Ma questa è un’altra storia.
Silos funzionali
Porre obiettivi sbagliati porta alla conseguenza di ottenere risultati modesti con un esagerato dispendio di energie.
Nel caso delle PA, la logica/obiettivo del rigoroso rispetto delle procedure implica un’organizzazione specializzata per questo scopo. Fra le varie opzioni c’è il sistema a «silos funzionali». Si tratta di scomporre l’intero sistema in sezioni verticali. In cima un Ministro organizza la struttura sottostante in modo che questa esegua ripetitivamente le procedure per erogare gli specifici servizi di una sola area funzionale, senza tenere in conto gli effetti sulle aree contigue. Le procedure raramente cambiano (non ci sono trasformazioni).
Proviamo ad immaginare un Ufficio Periferico qualsiasi, un museo, un tribunale, una scuola, e chiediamo che forma può avere la sua organizzazione. Con tutta probabilità mostrerà una sorta di ipertrofia nella funzione di appartenenza (ministero della cultura piuttosto che della scuola, ecc.) e una ipotrofia in tutte la altre funzioni. In pratica può succedere che in un museo vi sarà un direttore bravo nell’arte, ma deficitario nell’amministrazione o nella logistica. In una scuola vi sarà un direttore didatticamente preparato, ma forse poco esperto in manutenzione degli edifici. Il modello organizzativo «buono per tutti i casi», può essere molto efficiente nell’esecuzione, ma difficilmente può produrre sempre buoni risultati (efficacia). Infatti non sarà in grado di adattarsi autonomamente a contesti non corrispondenti a quelli del modello di riferimento e certamente non sarà in grado di progettare ed eseguire cambiamenti in proprio, anche minimi.
La rendicontazione
Non sorprende che anche la rendicontazione sia formata per produrre certe informazioni invece di altre. La frammentazione per silos funzionali, si replica asimmetricamente anche all’interno dell’entità territoriale che chiamiamo Ufficio Periferico. A tal punto che il responsabile «locale» non ha alcuna leva per regolare le funzioni diverse dalla sua specifica. Per esempio il direttore di una scuola non governa sul proprio personale docente o non docente. Non governa sul riscaldamento, ne sulla manutenzione.
La rendicontazione praticamente non fornisce informazioni sulle aree funzionali diverse dalla sua. L’ovvia conseguenza è che:
– il direttore locale non conosce tutti i numeri della sua unità;
– I ministeri delle altre funzioni ricevono e aggregano i dati della loro specifica funzione; per esempio il Ministero della PA conosce i numeri di tutto il personale dello Stato, ma conosce con difficoltà i numeri disaggregati del personale dei 100.000 Uffici Periferici. Anche se li sapesse, lo sforzo di trarne analisi e decisioni sarebbe enorme e forse anche privo di senso.
In sintesi, nè in alto nè in basso si conoscono i numeri di un Ufficio Periferico e perciò solo con grande difficoltà si possono prendere decisioni per il singolo Ufficio Periferico o per Uffici Periferici simili.
L’invenzione del REI
Il direttore del singolo Ufficio Periferico avrebbe un gran beneficio nell’avere il quadro completo delle entrate e delle uscita. Il direttore di UP è l’unico punto, nella catena del silos verticale, in grado di correlare le entrate e spese ai fenomeni. Le entrate di un museo dipendono dal grado di accoglienza del pubblico? D’istinto si direbbe che è normale che sia così; ma questa è una correlazione che non si misura e quindi nessuno ne sa nulla. Eppure il fenomeno non è irrilevante nella gestione del museo.
Se la rendicontazione fosse completa si potrebbe anche usare per comunicare ai Cittadini, cioè agli utilizzatori, se il funzionamento di quel singolo Ufficio Periferico stia migliorando o peggiorando. Ma questa informazione non esiste.
Il REI, Rendiconto Economico Integrato, è uno standard di raccolta e presentazione dei dati semplice e compatto che include tutte le entrate e le uscite, ricorrendo a poste figurative (stimate con criteri ragionevoli) quando si tratta di numeri attualmente non registrati nei Rendiconti Finanziario Gestionali dello specifico Ufficio Periferico. Ad esempio, fino a pochi anni fa gli immobili dei tribunali erano forniti in comodato d’uso gratuito dai Comuni, ma non tutti i tribunali e i Comuni ne contabilizzavano i valori, ancorchè stimati: l’ovvia conseguenza è che i costi di gestione di tali beni non venivano sommati ai costi di chi li usava. Erano costi spariti nel nulla.
Il REI è stato applicato da alcuni Uffici Periferici di alta qualità:
– La pinacoteca di Brera
– Il liceo Leonardo da Vinci di Milano
– Il Tribunale di Bologna
– L’Accademia di Brera (università)
– La Ragioneria Territoriale dello Stato Milano/Monza/Brianza
Il REI è tipicamente presentato in una sola pagina in forma scalare a partire dalle poste di entrata poi ridotte dalle poste in uscita con evidenza dell’avanzo/disavanzo di gestione.
Il REI tende ad applicare i principi contabili internazionali e in particolare il criterio di competenza, raccomandato anche dall’IPSASB (International Public Sector Accounting Standard Board) anche per consentire la costruzione di una prospettiva tempificata degli impegni e delle entrate attese su un orizzonte pluriennale.
Il REI è annualmente redatto in due sezioni:
- Il REI con le poste reali dell’esercizio esaminato e la descrizione delle singole voci
- L’analisi di alcuni degli indicatori di performance più significativi.
A chi e a cosa serve il REI?
Il REI misura l’efficacia (confronto risultati attesi/risultati ottenuti) e l’efficienza (confronto risultati/costi) della gestione degli Uffici Periferici al fine di:
- Informare il Dirigente responsabile sull’andamento complessivo (integrato) dell’ente che governa.
- Presentare ai Cittadini i numeri del rendiconto dell’ente del quale si servono in un formato semplice e comprensibile.
- Comparare le performance e le caratteristiche degli Uffici Periferici della stessa categoria (es: musei, scuole, tribunali) grazie al formato e linguaggio standard e anche tramite indicatori quali ad esempio il costo procapite del servizio.
- Individuare «best practice» utili a ottimizzare l’allocazione delle risorse raccolte dai contribuenti e messe a disposizione dall’Amministrazione Statale. O viceversa a individuare le opportunità per una maggiore efficienza dell’ente e per una maggiore fruibilità del servizio reso al Cittadino.
- Programmare gli interventi in funzione di risultati misurabili e prevedibili anche in termini di esternalità (effetti sul bacino di utenza).
- Rendere possibile un confronto informato sull’utilizzo delle risorse pubbliche tramite dati standardizzati.
- Conoscere il costo complessivo di ciascun ente preposto all’erogazione di un servizio pubblico, mettendo lo Stato nelle condizioni di operare in modo puntuale invece che attraverso provvedimenti lineari.
- Accrescere la consapevolezza dei dipendenti che così possono essere più partecipi nelle proposte e nei miglioramenti.
Il REI non suggerisce l’idea che le amministrazioni debbano essere gestite con criteri esclusivamente economici, il REI colma un vuoto di informazione aiutando a inquadrare anche economicamente gli obiettivi sociali e le risorse impiegate.
