REI – Rendiconto Economico Integrato – Una descrizione del modello standard

Responsabilità minimizzata

Probabilmente, quando visitate la Pinacoteca di Brera, non vi chiedete quante persone e quanti specialisti vi lavorano, quanto siano complessi gli impianti tecnologici e l’organizzazione che, invisibili e silenziosi, contribuiscono alla preservazione e la fruibilità delle opere. Forse dareste per scontato che il direttore di quella complicata macchina abbia tutto sotto controllo e governi ogni aspetto amministrativo e culturale.
Non è proprio cosí.
Se i vostri figli frequentano un liceo, potreste pensare che il dirigente scolastico abbia il completo controllo sul riscaldamento, sulla pulizia delle finestre, sulla sicurezza e naturalmente sulla didattica; per ognuna di queste funzioni ci vanno persone competenti e forse vi immaginate che il direttore abbia le leve per sceglierle e coordinarle.
Non è cosí per nessuna di queste attività.
I direttori degli Uffici Periferici hanno una responsabilità limitatissima; hanno un’autonomia decisionale quasi inesistente. Molto difficilmente hanno la possibilità di modificare qualcosa nella conduzione del loro istituto. Non hanno il tempo e nemmeno lo stimolo a rendere conto annualmente ai Cittadini su cosa hanno compiuto e cosa intendono fare per il futuro (accountability).

Gli Uffici Periferici della Pubblica Amministrazione non sono nè pochi nè piccoli

In base dell’esperienza sviluppata sul campo, possiamo tentare di dare la dimensione media approssimativa della spesa annuale di un Ufficio Periferico: fra i dieci e i venti milioni di euro; i direttori coordinano fra i 100 e i 200 dipendenti pubblici, spesso molto qualificati come ad esempio i conservatori e i restauratori per i beni culturali, i professori per le università e per le scuole superiori.
Gli Uffici Periferici eseguono attività che incidono molto sulla qualità della vita delle persone oltre che sulla qualità delle istituzioni, basti citare i tribunali e i presìdi per l’ordine pubblico. A tal proposito ricordiamo che la «qualità delle istituzioni» è una delle quattro leve fondamentali per facilitare la crescita economica e il miglioramento della qualità della vita.

I bacini dei beneficiari del servizu pubblici

Generalmente ciascun Ufficio Periferico è collocato al centro di un bacino di utenti; per esempio, un istituto di 4.000 studenti, come nel caso dell’Accademia di Brera, implica la partecipazione di altrettante famiglie, spesso straniere, che porta il numero delle persone coinvolte ad almeno 12.000 persone. Dobbiamo inoltre includere i partecipanti come i docenti e l’indotto, come i fornitori. Un museo può avere un bacino di utenti geograficamente molto vasto dal quale fluiscono verso il centro molte migliaia di visitatori.

Grandi costi, ma rendiconto minimo

L’attività economica dei quasi 100.000 Uffici Periferici dello Stato è rendicontata con un reporting finanziario frammentato nel bilancio dello Stato; è difficile estrapolarne il quadro esaustivo di un singolo ente. Spesso il rendiconto finanziario riporta meno del 10% dei costi di funzionamento, talvolta anche meno dell’1%. Queste percentuali rappresentano il modestissimo livello di autonomia decisionale dei direttori.

Autonomia e conoscenza

Viene da chiedersi come sia possibile che un Ufficio che gestisce risorse economiche paragonabili a quelle di una media impresa non abbia l’autonomia per indirizzare le attività in funzione del bacino di utenze servite e dell’evoluzione della domanda. I direttori difficilmente sono messi nelle condizioni di conoscere tutti i costi di funzionamento della loro unità.

Frammentazione o forse compartimentazione

I costi di ogni Ufficio Periferico sono frammentari, cioè ripartiti su molteplici voci del bilancio dello Stato secondo criteri funzional-centralizzati quasi a voler rappresentare una compartimentazione di tali informazioni. Per esempio può accadere che:

  1. Il personale locale sia compensato e faccia carriera secondo i criteri del Ministero di competenza, sulla base di accordi sindacali definiti da altri ministeri (MEF, Lavoro, PA, Coesione o anche dalle regioni, dai comuni e dagli enti autonomi)
  2. I costi dell’immobile, della sua manutenzione e pulizia sono a carico dell’ente che lo possiede, come per esempio spesso accade per le scuole i cui edifici possono essere dei Comuni o delle quasi-esistenti Province o altri enti locali o centrale.
  3. I flussi finanziari spesso sono visibili solo del MEF, come accadeva per i biglietti dei musei che venivano inviati direttamente al MEF senza che le cifre venissero rese note al direttore locale.

La compartimentazione potrebbe essere un retaggio storico di quando avevamo un Principe autocrate che «tutto vedeva e a tutto provvedeva». I criteri della frammentazione e della centralizzazione forse allora funzionavano, anche perchè quel mondo era meno popolato e meno complesso. Non possiamo tuttavia credere che la conoscenza centralizzata sull’utilizzo delle risorse fosse migliore di quella di oggi. Le risorse erano probabilmente ripartite per ciascuna amministrazione locale a seconda del suo «peso nel cuore del Principe».
I costi, aggregati per funzione centrale introducono l’ulteriore difficoltà di poter prendere solo «decisioni lineari», uguali su tutto il territorio.
Nei sistemi centralizzati, come quello italiano, non si possono allocare le risorse in proporzione alle necessità di ciascun Ufficio  Periferico e del suo bacino di utenza.

Finta efficienza ed efficacia

Contenere la spesa pubblica, cioè renderla efficiente, può apparire semplice. Per esempio, è relativamente facile ridurre le risorse umane al centro anche perchè gli effetti di tali riduzioni sono percettibili solo nel medio/lungo termine. La ricerca dell’efficienza applicando solo questi metodi potrebbe condurre ad una diminuzione di efficacia. Per più motivi; ad esempio:
– governare circa tre milioni e mezzo di dipendenti pubblici nazionali distribuiti su più funzioni e su più territori potrebbe non essere dalla portata delle poche persone disponibili al centro
– gli Uffici Periferici sono talmente diversi l’uno dall’altro che i provvedimenti lineari lasciano ampio spazio a ingiustificati sprechi dovuti ai grandi «medioni» nazionali.
L’efficienza non va cercata secondo queste logiche, va invece trovata con la tecnologia e con la capacità di prendere decisioni di qualità lungo tutta la catena di comando e controllo.

Non per saldi, ma per singola voce

La frammentazione funzionale e la centralizzazione delle decisioni contribuiscono inoltre ad una svantaggiosa rigidità: spostare valori fra le voci di bilancio è disincentivato e gli effetti sono impredicibili. Parrebbe anche che persista un certo conflitto fra i silos funzionali (Ministeri) che potrebbero non gradire spostamenti di denaro fra un silo (ministero) e l’altro.
Se una scuola autonomamente decidesse, e non può farlo, di usare solo lampadine LED, dovrebbe sostenere un investimento che potrebbe essere alto, ma nel medio termine porterebbe a interressanti risparmi di energia e di lavoro (per esempio nella sostituzione delle lampade esauste). Gli interventi massivi (centinaia se non migliaia di lampadine per ciascuna scuola) possono essere decisi solo centralmente.
Supponendo, per assurdo, che il direttore volesse/potesse localmente decidere di cambiare poche lampadine recuperando fondi dal rinvio della pitturazione dell’aula magna, l’operazione è  tanto burocraticamente complicata che a nessuno viene in mente di imbarcarsi in uno sforzo titanico dal costo talmente elevato da superare il valore del beneficio.

La burocrazia premia l’immobilismo e la ripetitività del bilancio dell’anno precedente, anche se il bacino di utenza dovesse cambiare, nel corso degli anni, il profilo delle proprie esigenze.

Sistema di motivazione

Il sistema di motivazione del personale e del direttore è incentrato sul rispetto delle procedure e non sul miglioramento dei servizi ai Cittadini (indicatori di performance). La conseguenza è che pochi volontari controcorrrente ritengono di potersi prendere il rischio di migliorare il servizio (innovazione). Nel contempo chi sente di dover fare qualcosa viene inesorabilmente frustrato da procedure rigide e ostili al miglioramento.

Il REI: strumento per la soluzione

Il REI (Rendiconto Economico Integrato) è stato progettato e applicato in alcuni importanti Uffici Periferici. Il suo scopo non è quello di rivoluzionare il sistema di rendicontazione e delle responsabilità dello Stato; l’obiettivo del REI è quello di fornire un quadro completo dei costi estraendoli dalle funzioni centralizzate e aggregandoli secondo lo standard espositivo scalare, semplice, comprensibile e di uso comune.
Con il REI il direttore acquisisce la consapevolezza dei valori effettivamente movimentati dalla sua unità; ma anche il ministero di riferimento può avere lo stesso quadro economico dettagliato sul funzionamento di uno specifico Ufficio Periferico. Non solo, gli utenti di quell’Ufficio Periferico (Cittadini e altri interessati) possono conoscere i costi del servizio di cui usufruiscono e valutarli o confrontarli con quelli di altri enti simili.

I casi

Può essere interessante per i lettori di questo post esaminare i casi di applicazione che si trovano
questo sito. Vi sono molti esempi di sprechi facilmente evitabili e vi sono anche curiosità talvolta sorprendenti sul funzionamento dello Stato.

Conclusioni

Dobbiamo grande riconoscenza ai direttori che coraggiosamente hanno consentito di studiare e mostrare i loro conti al pubblico e ai Ministeri di riferimento; ma anche al personale, specialmente amministrativo, che si è dedicato con grande passione professionale e umana a fare chiarezza sui numeri. È stato grazie alla loro volontà e passione per il proprio lavoro che ha consentito a meglio comprendere il funzionamento del loro Ufficio Periferico e anche nel raccontarlo ai Cittadini del loro bacino di riferimento.

=========== NOTE ==========

Il REI serve a misurare l’efficacia (confronto fra risultati attesi e risultati effettivi) e l’efficienza (confronto dei costi prima e dopo gli interventi); oltre alla comparazione di performance fra Uffici Periferici simili. Il REi serve anche ad altri scopi come, per esempio:

  • Informare il dirigente responsabile sull’andamento complessivo (integrato) dell’ente che governa.
  • Presentare ai Cittadini i numeri del rendiconto dell’ente del quale si servono, in un formato semplice e
    comprensibile.
  • Comparare le performance e le caratteristiche degli Uffici Periferici della stessa categoria (es: musei,
    scuole, tribunali) grazie al formato e linguaggio standard su indicatori standardizzati quali ad esempio il costo procapite del servizio.
  • Individuare le best practice utili ad ottimizzare l’allocazione delle risorse raccolte dai contribuenti e
    messe a disposizione dall’Amministrazione Statale. O viceversa a individuare le opportunità per una maggiore efficienza dell’ente e per una maggiore fruibilità del servizio reso al Cittadino.
  • Programmare gli interventi in funzione di risultati misurabili e prevedibili anche in termini di
    esternalità (effetti collaterali sul bacino di utenza).
  • Rendere possibile un confronto informato sull’utilizzo delle risorse pubbliche tramite dati
    standardizzati.
  • Conoscere il costo complessivo di ciascun ente preposto all’erogazione di un servizio pubblico, mettendo lo
    Stato nelle condizioni di operare in modo puntuale invece che attraverso provvedimenti lineari.
  • Accrescere la consapevolezza dei dipendenti che così possono essere più partecipi nelle proposte e nei
    miglioramenti.

Il REI non suggerisce l’idea che le amministrazioni debbano essere gestite con criteri esclusivamente economici; il
REI colma un vuoto di informazione aiutando a inquadrare anche economicamente gli obiettivi sociali e le risorse impiegate.

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