Le perdite perdute

Il dialogo del Cittadino con la Pubblica Amministrazione è spesso difficile, quasi “babelico”. Il rischio di equivoco è praticamente una certezza. Vi raccontiamo allora la storia di un principio contabile vittima di una ironica metonimia, di un’antifrasi, di un capovolgimento dei significati.

Il punto di partenza è che i Cittadini e la PA (Pubblica Amministrazione) si scambiano denaro e servizi come controparti di una transazione contabile. Per i Cittadini le tasse sono un’uscita e per la PA sono un’entrata. Per alcuni Cittadini lavorare per la PA produce sostanzialmente un’entrata, mentre per la PA si tratta di un’uscita. I due gruppi di persone si parlano come due sistemi a polarità invertita nei quali le uscite (spese) dell’uno sono le entrate (proventi) per l’altro[1]. Le ambiguità però non si fermano a questa sola relatività invertita dei significati.

Chi genera avanzo (utile) di gestione è bravo?

Nella PA il bilancio di previsione ha un ruolo preminente perché nessuna uscita può essere sostenuta nè alcuna entrata può essere incassata se prima non sono state approvate nel bilancio annuale. L’aspettativa alla base di questa logica rigorosa è che in ciascun ufficio periferico (https://www.civicum.info/?p=2782) le entrate devono pareggiare perfettamente le uscite. Questa prima scioccante osservazione potrebbe indurre l’idea che l’obbiettivo primario di ciascun ufficio della PA non sia tanto quello di migliorare la gestione quanto piuttosto di gestire con coerenza rispetto al pianificato: probabilmente è bravo chi si avvicina di più al pianificato.

Attenzione: non è un «malfunzionamento» solo italiano, al contrario è una pratica mondiale dalla quale pare sfuggano non più di tre Stati su duecento circa. È forse un retaggio storico che risale ai tempi nei quali i prìncipi pretendevano di tenere saldamente le redini del loro personale principato sia nel comandare ai propri sudditi sia nell’attendersi il risultato atteso. I sudditi dovevano eseguire fedelmente gli ordini e dovevano trattenersi dall’esagerare nell’uso della loro creatività.

L’avanzo/disavanzo esprime lo stesso concetto di utile/pedita?

La realtà sempre soverchia la teoria e nei dodici mesi fra una previsione e l’altra intervengono fenomeni che impediscono di rispettare le previsioni producendo avanzi o disavanzi di gestione. Il problema moderno sta nel dare un significato all’avanzo/disavanzo di gestione in un contesto culturale nel quale i Cittadini interpretano l’avanzo/disavanzo in termini di utile/perdita. Non solo, i Cittadini tendono ad interpretare l’utile in senso positivo (generazione di valore) e la perdita come il risultato della mala gestione. In un sistema rigorosamente gerarchico come quello dello Stato invece il pareggio è virtuoso e gli scostamenti, non importa di che segno, sono il sintomo di una gestione tendente all’approssimativo. La seconda scioccante osservazione è che mentre i Cittadini ammirano (forse) chi produce valore aggiunto, lo Stato giudica positivamente chi esegue secondo il piano indipendentemente dal fatto che il piano produca o meno valore aggiunto (diretto) per la comunità.

Il REI (Rendiconto Economico Integrato)[2]

Nessuno sa esattamente quanti Uffici Periferici operino sul territorio, potrebbero essere decine di migliaia (musei, scuole, università, tribunali, caserme, commissariati, prefetture) la maggior parte dei quali sono accomunati dall’assenza di un bilancio completo che rappresenti tutte le voci di entrata e di spesa, fermo restando che alcune categorie di Uffici Periferici hanno una parziale autonomia amministrativa che consente loro di compilare un bilancio quasi completo.

Lo Stato ha un’architettura tendenzialmente gerarchica e funzionale (es. ministeriale) che si riflette su ogni ufficio periferico che quindi «rende conto» del proprio operato funzione per funzione (es. il personale è tendenzialmente gestito dal MiPA – Ministero della Pubblica Amministrazione).

L’aggregazione nazionale per funzione/ministero è utile per la gestione dei grandi numeri nazionali, ma non consente di distinguere le diverse esigenze e performance dei singoli uffici e delle diverse capacità delle singole persone.

La terza notizia shock è che nessuno, né il «responsabile» dello specifico ufficio periferico, né la Pubblica Amministrazione nazionale, ha un quadro completo ed integrato dei numeri di ciascun ufficio periferico.

L’aggregazione dei dati per funzione a livello nazionale rende complicato allocare le risorse secondo le necessità dello singolo ufficio, non esiste la possibilità tecnica, prima che politica, di applicare scelte puntuali. Nei fatti le risorse vengono allocate sulla base di complicati algoritmi astratti (es. la pianta organica) e più frequentemente sulla base della storia precedente spesso applicando un coefficiente lineare in crescita, e più spesso in decrescita.

Ne deriva che la prima questione è quella di conoscere i ricavi e le spese per ogni singolo ufficio.

Civicum fornisce una risposta semplice e pragmatica al problema. Lo strumento REI recupera del singolo ufficio periferico, anche se provenienti da diverse fonti talvolta centralizzate nei vari ministeri, e li integra riclassificandoli in un unico rendiconto scalare leggibile per chiunque compilato secondo i basilari principi contabili.  Al momento oltre quaranta comuni e uffici periferici possono oggi utilizzare il REI con il coinvolgimento dei rispettivi ministeri di riferimento. Lo strumento REI offre una visione semplice dei conti sia a vantaggio del Cittadino, che vuole conoscere dove vengono spesi i soldi delle proprie tasse, sia verso i Direttori, che così possono adottare provvedimenti specifici invece delle tradizionali azioni lineari.

Il REI e il valore aggiunto

Per il lettore, che abbia un minimo di familiarità con la partita doppia, probabilmente quanto finora detto può essere sorprendente, ma chiaro.

Bene, allora provvediamo subito a scompaginare le carte.

La letteratura ci informa che è praticamente impossibile, e i molti casi insensato, assegnare un prezzo ad ogni singola transazione fra Amministrazione e Cittadino. Salvo che per le autostrade e per le medievali gabelle applicate all’attraversamento dei ponti, è impraticabile l’idea di far pagare al singolo cittadino uno specifico prezzo per uno specifico transito su una certa strada. Ci sono poi controindicazioni risolvibili, ma ancora irrisolte, in casi più semplici come per esempio esigere il prezzo di ciascuna singola consegna della carta d’identità.

Fin dalle lontane origini delle comunità organizzate, il prelievo fiscale è stato inteso come prezzo complessivo (aggregato) corrisposto dal Cittadino all’Amministratore della Comunità (il Signore, il Re, o chi altro fosse il Capo) perché fornisse servizi alla Comunità (le strade, il mercato, il ponte, le mura della città, la sicurezza e tanto altro ancora). Il punto di vista dei Cittadini è che tanto danno in tasse (il prezzo) e tanto ricevono dall’Amministratore in forma di servizi, senza alcun margine (perdite/utile) per l’Amministratore. Qualcuno contesta che la PA non realizza alcun margine, asserendo che invece semplicemente il margine non si vede nei resoconti. Tuttavia per i nostri fini questo argomento non è affatto rilevante perché il principio di parità della PA: tasse (prezzo) uguale al costo (servizi), senza margine, è accettato dalla quasi totalità dei Paesi.

 

La notizia shock è che, per il principio convenzionale di cui sopra, la Pubblica Amministrazione non dovrebbe produrre margini, ovvero né avanzi né disavanzi, in linguaggio aziendalistico  né utili né perdite.

Tuttavia, e lo viviamo quotidianamente, se la PA è efficiente, riduce i consumi di risorse (meno uscite significa meno spese) e quindi potrebbe ridurre i prelievi  (minori entrate, per cui meno proventi collegati all’incasso delle imposte e delle tasse).

 

Il REI e il patrimonio

 

I più esperti in questioni contabili ci farebbero subito notare che i princìpi sono spesso teorici e che in corso d’opera accadono incidenti, emergenze, sfalsamenti temporali fra entrate e uscite, entrate che per un’impresa misurano ricavi e uscite che sono la misura dei costi, quantità che fanno “sbilanciare” il bilancio, ovvero producono utili o perdite. Normalmente gli utili, o le perdite, vengono iscritti, alla chiusura dell’esercizio, nella sezione del conto economico detta “Stato Patrimoniale”.

Lo Stato Patrimoniale è una sorta di memoria storica del valore generato negli anni ed è un ottimo modo per valutare il valore corrente del Patrimonio amministrato. Nello “Stato Patrimoniale” dovrebbero anche essere iscritti i beni prodotti dalla PA come ad esempio ponti, ferrovie, debito e credito.

 

La notizia shock però è che la Pubblica Amministrazione non ha uno “Stato Patrimoniale”.

 

La PA mantiene invece un insieme di documenti, più o meno armonicamente collegati fra loro, con i quali rendiconta solo alcune voci patrimoniali come il debito, il credito. Mentre i risultati della gestione, chiamati avanzi o disavanzi,  invece che “utili/perdite”, vengono riportati nel bilancio dell’esercizio successivo nel corso del quale si presume verranno pareggiati.

 

 

Il REI e le perdite perdute

 

Sembrerebbe che siamo caduti in fondo al cul-de-sac:

  1. gli “utili/perdite” non esistono per convenzione
  2. se esistessero, sparirebbero nel buco nero di uno Stato Patrimoniale che non c’è.

A questo punto potremmo cadere nella falsa percezione che la contabilità dello Stato sia una gran magia, una colossale manipolazione, un grande inganno.

Ma non è così.

La difficoltà di comprendere le regole della contabilità della PA, non deve spaventare. Tutto sommato si tratta di un sistema che funziona “a polarità invertite”, ma usa le solite regole contabili.

Per completare la spiegazione del mistero contabile delle perdite sparite per convenzione, dobbiamo fare ancora qualche passaggio.

 

Il REI, il preventivo e il consuntivo

 

In questo capitolo affrontiamo uno dei più chiari esempi di sistema contabile pubblico a polarità invertita.

Noi tutti siamo abituati a considerare il preventivo una stima piuttosto inaffidabile. Basti pensare ai preventivi che ci presentano gli idraulici, i falegnami, i muratori, i meccanici e, per non far torto a nessuno, a tutti i preventivi in genere. Per noi tutti è il consuntivo che conta. Il consuntivo è il momento in cui ricapitoliamo tutti i costi effettivi che includono anche i costi accidentali incorsi (per l’appunto: in corsa) per errori o per emergenze o per variazioni di qualsiasi genere. Il consuntivo è il punto fermo, la chiusura, il saldo che dobbiamo pagare al nostro fornitore.

 

La notizia shock è che per la PA, non il consuntivo quasi non conta, bensì conta il preventivo.

 

Strano, ma ha una sua logica.

La PA:

  1. è consapevole che le entrate devono essere uguali alle uscite
  2. dà per scontato che nulla può essere speso se non è rigorosamente postato e approvato nel preventivo.

La conseguenza logica è che la PA centrale, quando approva il preventivo, decide anche di erogare i fondi preventivati. Certo anche il consuntivo viene bene osservato, ma è difficile che le variazioni sul consuntivo siano tali da sconvolgere la spesa complessiva. Al più si tratta di incidenti, piccoli a piacere, che incidono poco sulla gestione della PA centrale.  Il momento decisionale forte è quindi anticipato all’approvazione del preventivo. Se vi venisse in mente di paragonare il sistema imprenditoriale al sistema PA, mettereste subito a fuoco il fatto che i due sistemi hanno rispettivamente due obiettivi diversi:

  • il sistema imprenditoriale punta alla rapidità di adattamento di ogni sua unità operativa per cogliere tutte le opportunità di massimo ricavo
  • il sistema PA punta alla ripetitività o alla lenta evoluzione di tutto il gigantesco sistema contemporaneamente.

In una metafora: tanti agili pesci che, alla comparsa del delfino predatore, virano come un sol banco e una enorme petroliera che vira lentamente seguendo una rotta rigidamente programmata. Due sistemi diversi progettati per scopi diversi.

 

Il REI e la magia delle “perdite” che diventano entrate

 

Il preventivo una volta si chiamava DPEF (documento di pianificazione economico finanziaria) e ora si chiama Legge di Stabilità; serve a prendere due decisioni fondamentali prima che inizi l’anno di competenza:

  • quanto può spendere una intera categoria di “uffici periferici” (i musei, le scuole, i tribunali, ecc)
  • determinare la pressione fiscale, calcolata la quale, si va a chiedere soldi ai Cittadini.

La PA, all’approvazione del preventivo, ad inizio anno, alloca all’ufficio periferico le risorse che gli servono per funzionare.

 

La notizia shock è:  Oooops … ma queste sono uscite per la PA centrale, ma entrate per il singolo ufficio periferico!

 

Esattamente. Questo denaro costituisce un’entrata (spesso figurativa) nelle casse dell’ufficio periferico. È chiaro, semplice e logico che lo Stato finanzi l’ufficio periferico che deve erogare i servizi ai cittadini. Il finanziamento ante gestione è perciò un’entrata. Ecco fatta la magia.

 

 

Il REI e la soluzione per le “perdite” che non ci sono, ma ci sono

 

Tutti gli enti pubblici devono chiudere il bilancio in pareggio. Ma il bilancio è fatto di entrate e uscite, e quindi se non ci sono entrate sufficienti, si rinvia la spesa, e nascono così i residui passivi. Per cui  il vero bilancio è per cassa e non per competenza. Ma ci possono essere anche residui attivi, di entrate previste ma non verificate, perché troppo ottimistiche per esempio. Quindi i bilanci pubblici hanno delle poste spesso di difficile comprensione e gestione.

 

Ricordiamo inoltre che se gli enti mancano di piena autonomia contabile, alcune spese sono sostenute direttamente dall’Amministrazione centrale e non transitano per il bilancio dell’ente, mentre spesso l’ente deve versare le sue entrate all’Amministrazione centrale, e non le può gestire direttamente.

Disporre di un documento che metta in evidenza tutte le spese direttamente o indirettamente riferibili all’ente rappresenta pertanto una sfida per comprendere quanto costa quell’ente e quindi poterne valutare il contributo effettivo al raggiungimento degli obiettivi dell’Amministrazione. Si tenga presente che, come per le aziende private, per le quali il dibattito si sta spostando dalla creazione di solo valore economico alla creazione di valore sociale (Valore condiviso o valore sociale), il valore creato da un’istituzione/ente culturale non è solo economico, ma soprattutto sociale, ovvero si devono tener presenti gli effetti sulla collettività di riferimento. (La promozione  che il lago d’Iseo ha da una manifestazione artistica quanto vale?)

 

Il REI e la gestione efficiente.

 

Il progetto REI si propone quindi di evidenziare le spese effettive di funzionamento di un ente, al fine di inserire nel dibattito elementi di conoscenza importanti, che poi dovranno essere valutati in un contesto più ampio, non solo riferito al singolo ente.

Il progetto consente molti vantaggi, come previsto dalla riforma in corso, e qui ne elenchiamo alcuni:

  • leggibilità del bilancio da parte dei non addetti ai lavori, tipicamente i Cittadini
  • leggibilità integrata a vantaggio del Direttore e della PA centrale che così possono tenere sotto controllo la gestione dei vari fattori economici che derivano ampiamente da trasferimenti da varie Amministrazioni Pubbliche
  • confrontabilità pesata fra diversi uffici periferici che potrebbe innescare un circolo virtuoso di “copiatura” orizzontale delle soluzioni più efficienti
  • un potenziale passo verso una maggiore autonomia per eseguire scelte mirate di gestione locale; ne risulterebbe anche un minore carico di lavoro operativo per la PA Centrale consentendo di conseguenza una sua maggiore focalizzazione sul controllo (vs gestione) e sugli investimenti e sviluppo.

 

Conclusioni

 

Sommare le spese direttamente presenti nel bilancio dell’ente con le spese, soprattutto del personale, che restano imputate nel bilancio centrale del Ministero,  consente di avere una misurazione degli oneri sostenuti per quella istituzione e per quell’ente. Una gestione manageriale di molti enti  dovrebbe darsi carico di a) essere efficienti nel controllo delle spese, b) verificare le spese, distinguendo quelle associate al conseguimento di  maggiori proventi (entrate) dalle spese ritenute  meno produttive, c) adoperarsi per aumentare i proventi (entrate) e quindi diminuire gli oneri che lo Stato deve coprire con i trasferimenti.

Rimane sempre il punto chiave che al di là degli oneri, per esempio, sostenuti per un museo, gli effetti sulla comunità delle istituzioni culturali sono spesso situazioni di benessere per gli individui che partecipano agli eventi: ma come si valuta il benessere?

Ultima postilla: in questi giorni di giugno 2016 la TV trasmette dalla Francia  le piazze con le risse dei i tifosi delle squadre di calcio, mentre il 12 giugno è stata diffusa l’immagine di piazza Duomo a Milano con una folla felice e tranquilla che assisteva al concerto offerto dalla Scala di Milano ai cittadini milanesi, e diffuso con la TV: probabilmente chi ha assistito a quello spettacolo, gratuito per i cittadini, ma non a costo zero per gli enti promotori, ha avuto un beneficio in termini di benessere e salute positivi, ma  che il puro confronto fra entrate e uscite, ovvero proventi e spese non riesce a quantificare.

Trasparenza significa comprendere quanto si investe effettivamente nel benessere dei Cittadini! L’outcome (ovvero l’esternalità generata) nel caso della Francia sono le maggiori spese sanitarie per curare i feriti, nel caso di Milano invece si sono avute minori  spese sanitarie, perché  gli spettatori sono usciti sereni e hanno dormito meglio…..

 

 

Stefano Cianchi, Alessandra Tami

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